La región en la Constitución: un mandato abierto y todavía sin desarrollo real

Al conmemorarse los treinta y cinco años de la Constitución Política de 1991, me reuní con antiguos compañeros de la Asamblea Nacional Constituyente, convocados por Eduardo Verano, gobernador del Atlántico y constituyente del 91, para reflexionar sobre un tema que sigue siendo decisivo para el futuro de Colombia: la autonomía territorial y la consolidación de la región Caribe como entidad territorial.

La Constitución de 1991 fue mucho más que una reforma jurídica. Fue una respuesta política, ética e institucional a una Colombia sumida en una crisis profunda. A partir de ella, la Asamblea impulsó la reorganización del país como un Estado social de derecho, orientado no solo a garantizar libertades, sino también a promover una igualdad más real, proteger la dignidad humana y ampliar las bases de la justicia social.

Una Constitución no se limita a declarar derechos ni a enumerar instituciones. También organiza el poder, lo distribuye, lo limita y lo somete a reglas. Pero el poder no existe en el vacío: nace de la gente, y la gente vive en territorios concretos, atravesados por condiciones geográficas, culturales, históricas y económicas muy distintas entre sí. No se puede administrar desde el centro lo que solo se comprende desde los territorios. No se puede planificar el desarrollo nacional ignorando las diferencias profundas entre regiones. No se puede hablar seriamente de democracia si las comunidades no tienen capacidad efectiva de incidir en las decisiones que afectan su vida.

Esa fue una de las razones por las que, desde el Caribe, me interesé de manera especial por el ordenamiento territorial en la Asamblea. A ese interés contribuyó de manera decisiva mi hermano Carlos Espinosa Faciolince (q. e. p. d.), quien fue para mí guía intelectual y política en estos temas. Con él compartí, años antes de la Constituyente, reflexiones y publicaciones sobre la autonomía regional.

El Caribe colombiano ha tenido una historia singular dentro de la nación. Cartagena, Barranquilla y Santa Marta, por su posición geográfica, su relación con el mar y su papel histórico en las Américas, ocuparon desde temprano un lugar estratégico. Pero la construcción del Estado colombiano fue desplazando el centro de gravedad hacia el interior andino, hasta consolidar una arquitectura política en la cual Bogotá concentró de manera creciente las decisiones fundamentales.

Ese conflicto no nació en 1991. Sus raíces llegan hasta la Constitución republicana y soberanista del Estado de Cartagena de 1812, uno de los primeros textos constitucionales del continente americano, que afirmó la soberanía regional frente al poder central. Puede rastrearse también en la Guerra de los Supremos, en la Liga Costeña, en los Foros del Caribe y en las actuales luchas por una mayor autonomía regional. Por eso, cuando los constituyentes oriundos del Caribe llegamos a la Asamblea, no llegamos improvisando ni movidos por un reclamo de alcance meramente local. Llegamos con una posición previamente definida en el Consenso de la Casa de Núñez, en Cartagena, donde paradójicamente vivió el hombre que encarnó el viraje centralista de 1886. Allí nos comprometimos a defender en la Asamblea la autonomía territorial y, de manera muy especial, el reconocimiento de la autonomía de la región Caribe y de las demás regiones de Colombia.

La Constitución recogió parte de esa aspiración. Definió a Colombia como una república unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales. También abrió la posibilidad de crear regiones administrativas y de planificación, y de que estas pudieran llegar a convertirse en entidades territoriales.

Treinta y cinco años después, esa promesa sigue en mora. La Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial tardó veinte años en llegar y, cuando llegó, no desarrolló con la fuerza necesaria el mandato constitucional sobre la región.

Los artículos 306, sobre las regiones administrativas y de planificación, y 307, sobre la región entidad territorial, no configuran un solo espectro institucional indistinto. La RAP y la RET son figuras diferentes. La RAP, prevista en el artículo 306, es un esquema asociativo entre departamentos para promover el desarrollo regional, con personería jurídica, autonomía y patrimonio propio, pero sin el rango de entidad territorial y, además, sin generar gasto del Presupuesto General de la Nación, ni del Sistema General de Participaciones ni del Sistema General de Regalías. La RET, en cambio, prevista en el artículo 307, supone otro nivel institucional: una entidad territorial con atribuciones, órganos de administración, recursos y estatuto propio definidos por ley orgánica. Por eso, la cuestión regional no se agota en la existencia de una RAP. El verdadero desarrollo del mandato constitucional exige el paso a la Región Entidad Territorial, con competencias reales, autoridades propias y un régimen fiscal acorde con su naturaleza.

El artículo 307 de la Constitución de 1991 encargó a una ley orgánica establecer las condiciones para convertir una región en entidad territorial, definir sus atribuciones, sus órganos de gobierno, sus recursos y los principios de su estatuto especial. Ese mandato solo encontró un desarrollo parcial veinte años después, con la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial de 2011, que en lo esencial reprodujo el texto constitucional, eludiendo -con toda la intencionalidad- desarrollar plenamente el núcleo de esa conversión. Además, dejó a la RAP como una figura asociativa de alcance limitado, sin rango de entidad territorial y sin generar gasto del Presupuesto General de la Nación, del Sistema General de Participaciones ni del Sistema General de Regalías. Los CORPES, como organismos de planificación regional con mayor inserción en la distribución de la inversión pública, abrieron espacios de diálogo y concertación para la regionalización de esa inversión, a pesar de sus propias limitaciones. La RAP, en cambio, ha operado mucho más atada a la lógica departamental y con una inserción mucho más débil en la arquitectura presupuestal nacional, lo que ha impedido que la región adquiera su verdadera dimensión institucional y fiscal. Solo en 2019, con la Ley de Regiones, Colombia tuvo por primera vez una norma orgánica que reguló de manera más completa el camino hacia la Región Entidad Territorial y que, al mismo tiempo, flexibilizó parcialmente la financiación de la RAP mediante aportes territoriales, crédito público y mecanismos de cofinanciación. Aun así, la respuesta siguió siendo incompleta, porque la RAP continuó siendo una estructura de coordinación regional, mientras la RET siguió esperando el desarrollo pleno de sus competencias, recursos y estatuto propio.

En consecuencia, al menos tres deudas permanecen abiertas. La primera es que la Constitución prometió a las regiones participación en las regalías del país, pero el Fondo Nacional de Regalías fue suprimido en 2011 y su reemplazo, el Sistema General de Regalías, nunca ha sido articulado con las Regiones Entidad Territorial. La segunda es que las competencias concretas de la región nunca fueron definidas, pues la Ley de Regiones las remitió a leyes futuras que no se han expedido. La tercera es que el Acto Legislativo de 2024, que aumentó los recursos del Sistema General de Participaciones, no incluyó expresamente a las Regiones Entidad Territorial entre sus destinatarios. La nueva ley orgánica de competencias que ese acto legislativo exige y que el Congreso aún debe expedir, es la oportunidad más concreta para cerrar esas tres deudas. Si esa ley se aprueba sin incluir a la región, la promesa constitucional de 1991 habrá esperado más de tres décadas y media sin cumplirse como es debido.

Hay problemas que desbordan al municipio y al departamento y se sitúan en un nivel supradepartamental y subnacional. Fueron precisamente esos problemas los que justificaron la existencia de la región. Los ecosistemas estratégicos, los sistemas portuarios, la seguridad hídrica, la transición energética, la salud pública regional, el ordenamiento costero, la adaptación climática y la integración económica requieren una escala superior a la departamental y menor que la nacional. Esa escala es la región. No se trata de desconocer la identidad departamental ni de borrar lo que los departamentos han construido en términos de administración y sentido de pertenencia. Se trata de complementarlos con una institucionalidad capaz de planificar con visión de conjunto y de dar coherencia a políticas públicas que hoy se ejecutan de manera dispersa.

El Caribe colombiano tiene razones históricas, culturales, económicas y sociales para reclamar esa condición. No es una suma accidental de departamentos. Es una región con identidad, con problemas comunes, con potencialidades compartidas y con una posición estratégica para Colombia. El Caribe mira al mar, a las Américas, al comercio internacional, a la energía, al turismo y a la biodiversidad. Pero también carga rezagos profundos: según el DANE, en 2025 la pobreza multidimensional en la región Caribe fue del 17,9 %, frente al 9,9 % nacional y al 2,2 % de Bogotá. Esa brecha no es producto del azar geográfico. A ella han contribuido décadas en las que las grandes decisiones de inversión, infraestructura y política fiscal se tomaron desde el centro, respondiendo a prioridades que no siempre reconocieron las necesidades regionales.

Por eso tiene tanta importancia el esfuerzo reciente de los gobernadores del Caribe. Los gobernadores y las asambleas de los siete departamentos expresaron su voluntad formal de constituirse en Región Entidad Territorial y presentaron el proyecto de ley orgánica correspondiente, cuya configuración contó con la participación directa de esas corporaciones de elección popular. Ese proyecto llegó al Senado en 2025, alcanzó ponencia positiva multipartidista en 2026, pero fue archivado por tránsito de legislatura sin haber alcanzado primer debate. No es una derrota definitiva. Es un aplazamiento que revela, una vez más, la resistencia consciente del centralismo a completar el mandato constitucional de 1991 sobre las regiones en el ordenamiento territorial.

En ese contexto, el Acto Legislativo 03 de 2024 adquiere una enorme trascendencia. Modificó los artículos 356 y 357 de la Constitución y ordenó el crecimiento progresivo del Sistema General de Participaciones hasta el 39,5 % de los ingresos corrientes de la Nación en una transición de doce años. Es un avance real en descentralización fiscal. Pero ese acto limitó la distribución de esos recursos a la lógica Nación-departamento-municipio y no incluyó a la región como destinataria de competencias y financiación. Por ello es indispensable que la ley orgánica de competencias que ese acto exige, incluya a la región y no reproduzca el problema de fondo: más recursos para los niveles existentes, sin construir la escala regional que la Constitución previó. Una autonomía sin recursos es una promesa vacía. Una región sin competencias es una figura decorativa.

Al conmemorarse los treinta y cinco años de la Constitución de 1991, conviene recordar que ese texto no nació de una guerra civil ni de la imposición de un bando sobre otro. Nació de un pacto plural y consensuado, en medio de una crisis profunda y con vocación de apertura. Allí estuvieron fuerzas políticas diversas, movimientos sociales, representantes regionales, comunidades indígenas y ciudadanos que buscaban una democracia más amplia. Esa Constitución, producto de la concertación, no puede ser reducida a instrumento de confrontación ni convertida en pieza de museo. Hay que defenderla y desarrollarla. Hay que hacerla vivir.

Hacer vivir la Constitución significa proteger la tutela, los derechos fundamentales, la diversidad cultural, la independencia judicial y el Estado social de derecho. Pero también significa cumplir la descentralización, desarrollar el ordenamiento territorial y reconocer que la autonomía regional es parte del pacto constitucional. La región Caribe no pide permiso para existir. Existe en su historia, en su cultura, en su geografía, en su economía y en la propia Constitución. Solo  falta que el Estado colombiano termine de reconocerla institucionalmente.

Eduardo Espinosa Faciolince es constituyente de 1991, exdirector del CORPES Costa Atlántica y miembro de la Comisión de Ordenamiento Territorial creada por el artículo transitorio 38 de la Constitución Política.